Ecuador: Ley Orgánica de Comunicación

En Junio de 2012, ARTICLE 19 analizó el Proyecto de Ley Orgánica de Comunicación de Ecuador. A pesar de que fuera originariamente propuesta en 2009, la Ley generó bastante controversia y su sanción fue paralizada. Mientras que sus críticos temen que el proyecto permitirá que el gobierno aumente su control sobre el flujo de información, la mayoría gobernante sostiene que su finalidad es democratizar las comunicaciones y terminar con las viejas estructuras empresariales de control de los medios.

Este análisis se centra en la compatibilidad del Proyecto de Ley actual con las normas internacionales de libertad de expresión. Si bien el Proyecto de Ley original ha sido mejorado, ARTICLE 19 cree que éste aún requiere una mayor revisión para proteger el derecho a la libertad de expresión.

En el análisis, ARTICLE 19 reconoce y expresa su beneplácito con un número de disposiciones positivas del Proyecto de Ley, tal como el compromiso con el pluralismo de los medios, y la promoción de contenido local y de producciones domésticas. De la misma manera, felicitamos las provisiones consagradas a los derechos de participación igualitaria y acceso a los medios de comunicación social por parte de todos los sectores de la sociedad, como los discapacitados y las comunidades indígenas, afroecuatorianas y montubias. Un aspecto especialmente positivo del Proyecto de Ley es la garantía de la protección de las fuentes para todos los grupos comprendidos dentro del amplio concepto de “comunicadores sociales”. Algunos elementos de la sección sobre los medios de comunicación públicos son también promisorios como el mandato progresista propuesto para los medios de comunicación públicos.

ARTICLE 19 observa que el Proyecto de Ley ha sido enmendado para prohibir la censura previa y que su definición y ámbito están ahora en consonancia con otras democracias. Sin embargo, para salvaguardar este derecho hace falta un elemento disuasivo más efectivo como la opción de solicitar la suspensión de la censura previa por medio de una vía legal expeditiva.

Algunas áreas especialmente preocupantes son el grado de independencia de interferencia política de los reguladores, y deficiencias procedimentales en el manejo del contenido transmitido, concesiones y censura. El financiamiento y los procedimientos de designación propuestos para los reguladores tienen que ser más transparentes y participativos, y el escrutinio de estos órganos debe ser incrementado mediante la exigencia de remitir informes anuales y auditorías contables a la Asamblea Nacional.

Asimismo, hacen falta modificaciones para que el Proyecto de Ley no prohíba a las compañías financieras ser propietarias de medios de comunicación y para que los partidos políticos sean excluidos para así garantizar el pluralismo político del éter.

ARTICLE 19 también advierte la improcedente intromisión del Estado en áreas que deben ser autorreguladas por los medios, tales como el contenido de las publicaciones impresas y el desarrollo de códigos de ética para los medios de radiodifusión y televisión. Disposiciones sobre los derechos laborales generales de los comunicadores sociales son también innecesarias en esta ley especial y deberían estar contempladas en el derecho laboral general.

El Proyecto de Ley permite un preocupante grado de control gubernamental sobre los contenidos, en particular, la repetición del poder del Presidente de suspender las libertades de los medios durante el estado de excepción; poder ya contemplado en la Constitución; y la provisión que permite al Presidente de la Republica, al Presidente de la Asamblea Nacional y a funcionarios menores exigir tiempo de aire para la transmisión de cadenas (anuncios de “interés general”), una injustificada y grotesca limitación de la libertad editorial que ya ha sido habitualmente abusada.

ARTICLE 19 recomienda enfáticamente que todas las disposiciones vagas de la ley sean aclaradas o omitidas, tales como la prohibición de publicar información comprendida en una “cláusula de reserva” y el criterio que responsabiliza a los medios de comunicación por el contenido que “lesione los derechos humanos y la seguridad pública del Estado”. La primera debe ser eliminada, y esta última debe ser modificada para que los medios de comunicación sean solamente responsables cuando violen una ley específica.

Finalmente, ARTICLE 19 llama a la Asamblea Nacional a reconocer que el Proyecto de Ley en su forma actual no consigue aún alcanzar las normas internacionales de libertad de expresión. En consecuencia, urgimos que el Proyecto de Ley no sea sancionado hasta que las reformas necesarias hayan sido introducidas. 

Compendio de recomendaciones:

• La Ley Orgánica de Comunicación no debería buscar regular la ética periodística. Los Artículos 9 y 10 deberían ser eliminados.
• Una disposición debería ser añadida al Título II, Capítulo I del Proyecto de Ley aclarando que los principios enumerados en los Artículos 11 al 15 no crean nuevos poderes, sino que son directivas que los órganos públicos deben observar cuando ejerciten poderes regulatorios sobre los medios.
• En lugar de contener una nueva definición de libertad de expresión en los Artículos 17 y 27, la Ley debería remitir al Artículo 13 de la Convención Americana de Derechos Humanos y a las disposiciones relevantes de la Constitución de Ecuador.
• Alternativamente, los Artículos 17 y 27 del Proyecto de Ley deberían ser harmonizados con la Convención Americana mediante la mención expresa que la libertad de expresión resulta aplicable sin consideración de fronteras y que incluye el derecho a buscar y recibir no solamente información sino también ideas de toda índole.
• Los individuos y los medios de comunicación que entiendan que la prohibición a la censura previa ha sido violada deben poder cuestionar esto mediante una acción judicial expeditiva.
• El Artículo 20 del Proyecto de Ley debe ser modificado para aclarar que los medios de comunicación son solamente responsables por violaciones legales específicas y no por conductas consideradas lesivas de “los derechos humanos y la seguridad pública del Estado”.
• Los derechos de réplica y rectificación deberían limitarse a hechos inexactos y no deberían extenderse a enunciados claramente atribuidos a terceros.
• La Ley de Comunicación debería reconocer un número de circunstancias en las que los medios de comunicación no están obligados a aceptar una réplica, incluyendo cuando la réplica no es solicitada dentro de un tiempo razonable, excede lo que es necesario para corregir el error, es abusiva o contiene contenido antijurídico, o el individuo en cuestión carece de un interés legítimo.
• Solamente las personas que tienen derecho a la rectificación o réplica deberían tener derecho a recibir una copia gratis del contenido disputado.
• Los Artículos 28-30 del Proyecto de Ley, como así también otras disposiciones de la Ley propuestas con el fin de proteger el derecho a la privacidad, deben ser sujetas a la defensa del interés público, que exime a una persona de responsabilidad por publicar información privada cuando al hacerlo ha contribuido significativamente a un debate de interés público.
• A su vez, la Ley de Comunicación debe reconocer expresamente que los funcionarios públicos, especialmente aquellos de alto rango y los elegidos por el pueblo, deben tolerar un mayor grado de escrutinio de sus vidas privadas.
• El Artículo 28(1) del Proyecto de Ley, que prohíbe la publicación de información comprendida dentro de una “cláusula de reserva”, es excesivamente vaga y debe ser eliminada.
• La publicación de información producida por la Fiscalía debe ser permitida cuando cuente con el permiso del Fiscal. El Artículo 28(3) del Proyecto de Ley debe ser modificado en este sentido.
• El Artículo 31 del Proyecto de Ley no debería prohibir que las instituciones financieras y los banqueros sean propietarios de empresas de medios de comunicación.
• El Artículo 32 debería prohibir que se les otorguen a los partidos políticos concesiones de difusión.
• El derecho a la protección de las fuertes, tal como es definido en el Artículo 38, debería ser extendido a los colaboradores del comunicador social que hubieren adquirido información sobre la identidad de la fuente durante la preparación de una historia.
• La realización de operaciones policiales de allanamiento e incautación que tuvieron por objeto descubrir la identidad de una fuente de un comunicador social debería estar expresamente prohibida.
• Debería considerarse limitar el derecho de los comunicadores sociales a hablar públicamente en contra de sus empleadores a los casos en que haya una clara violación legal.
• La exigencia, bajo el Artículo 40, de que algunos puestos en los medios o comunicación sean realizados por “profesionales en periodismo o comunicación” debería ser descartada.
• El Artículo 41 no debería intentar regular derechos laborales específicos de los comunicadores sociales tales como salarios, cobertura de seguro y desarrollo profesional. Estos temas deberían ser legislados a través de leyes laborales genéricas, aplicables a las empresas en general.
• Los integrantes del Consejo de Regulación y Desarrollo de la Comunicación deberían ser designados por un cuerpo electivo, preferentemente por una mayoría calificada en la Asamblea Nacional o por un comité inter-partidario de sus miembros.
• Deberían aceptarse nominaciones de integrantes del Consejo por parte de un amplio espectro de organizaciones de la sociedad civil o del público en general, y las designaciones deberían ser hechas de una manera transparente y participativa.
• La Ley debería determinar que el período de funciones de los miembros del Consejo es no renovable, o que es renovable una sola vez. Debería considerarse renovar los miembros en etapas para asegurar la continuidad del trabajo del Consejo.
• El Consejo debería poder recaudar un canon entre los concesionarios de frecuencias de transmisión para poder financiar su funcionamiento, complementado en la medida que sea necesario por una partida del presupuesto general, preferentemente una partida pluri-anual.
• El Consejo debería estar obligado a remitir un informe anual de sus actividades, incluyendo sus cuentas auditadas, a la Asamblea Nacional y ponerlo a disposición del público, por ejemplo, en su portal Web.
• La Ley de Comunicación no debería intentar regular directamente el contenido de los medios. En cambio, debería autorizar al Consejo a desarrollar un código de difusión en colaboración con los concesionarios de licencias, en un proceso que contemple las contribuciones del público. Este código no debería aplicarse a otros tipos de medios.
• Cuando el Consejo decide abrir una investigación contra un difusor, debería notificarle por escrito a éste la denuncia y brindarle la oportunidad de hacer su descargo.
• Debería haber una obligación general impuesta al Consejo de asegurar que toda sanción impuesta sea proporcional a la gravedad de la infracción. Todas las sanciones deberían ser pasibles de revisión judicial.
• La Ley de Comunicación no debería intentar imponer fines generalizados a todos los medios. El Artículo 74 debería ser eliminado.
• El poder de los funcionarios públicos, incluido el Presidente, de ordenar la transmisión de una cadena  es una interferencia injustificada con la libertad editorial. Los Artículos 77(1) y (2) y el Artículo 78 deberían ser eliminados.
• La posibilidad de suspender las libertades de los medios durante un estado de excepción ya está suficientemente contemplada en la Constitución y no debería ser reiterada en la Ley de Comunicación. El Artículo 80 debería ser eliminado.
• Las atribuciones de los medios públicos definidas en el Artículo 82 deberían incluir algunas funciones adicionales, en particular: proveer programación a grupos minoritarios y en lenguajes minoritarios, cubrir trámites importantes en la Asamblea Nacional y otros cuerpos de representantes, desarrollar contenidos que sean de interés en las diferentes regiones, y ofrecer una proporción razonable de programas educativos y programas orientados a los niños.
• La Ley debería aclarar la forma de designación de los miembros de los Consejos que gobiernan los medios  públicos. El proceso de designación debería ser supervisado directa o indirectamente por un cuerpo electivo de representantes tal como la Asamblea Nacional, y debería ser abierto y participativo.
• Se debería exigir a los medios públicos que preparen y hagan público un informe anual de sus actividades, incluyendo cuentas auditadas, y lo remitan a la Asamblea Nacional.
• No debería limitarse a los medios públicos nacionales a recibir solamente publicidad del sector público. Debería considerarse establecer un límite apropiado a la porción de los ingresos de los medios públicos que puede generarse a través de la publicidad.
• El Artículo 110 debería prohibir expresamente la colocación arbitraria y discriminatoria de publicidad del sector público como una forma de castigar o premiar a los medios por sus opiniones.
• Los concesionarios no deberían estar limitados a transmitir obras de productores ‘acreditados’ para cumplir su obligación de adquirir producciones nacionales independientes. El último párrafo del Artículo 102 debería ser eliminado.
• No debería haber una prohibición absoluta a transmitir o publicar publicidad producida en el extranjero. El Artículo 103 debería ser enmendado o eliminado.
• Debería encomendársele al Consejo que desarrolle un plan de frecuencias que establezca la manera de distribuir equitativamente y de acuerdo al interés público las frecuencias de emisión disponibles entre la radio y la televisión, y las emisoras de distinto alcance geográfico (nacional, regional y local). El plan debería ser desarrollado de forma transparente y permitiendo las contribuciones del público.
• Debería explorarse la posibilidad de permitir que las concesiones que fueron otorgadas ilegalmente continúen hasta el final de su plazo, en los casos en que la concesión no haya sido obtenida como resultado de una conducta antijurídica por parte del titular.
• Antes de tomar una resolución importante que afecte los derechos de un concesionario o solicitante, el Consejo debería en todos los casos otorgar a la persona en cuestión el derecho a hacer su descargo. Las resoluciones deberían ser hechas por escrito, fundadas, y deberían ser pasibles de revisión judicial. La misma exigencia debería aplicarse a las resoluciones de revocar concesiones tomadas por la Autoridad de Telecomunicaciones.
• Las personas que tenga un lazo familiar o comercial con un miembro del Consejo no deberían estar inhabilitadas para participar de un concurso. Por el contrario, el integrante del Consejo en cuestión debería estar inhabilitado para tomar parte de la decisión. El Artículo 119 debería ser modificado en este sentido.
• El plazo de concesión debería depender de la naturaleza del servicio y del nivel de inversión demandado. El Artículo 124 debería ser modificado para introducir diferentes categorías de duración.
• En la medida en que el Consejo tenga la facultad de recaudar cánones entre los concesionarios, éstos deberían ser proporcionados y no discriminatorios, y estar determinados a través de un cuadro publicado de antemano. Las emisoras comunitarias deberían estar exentas de pagar este canon.

 

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