Há duas razões que tornam a lei de acesso à informação importante:

- Uma lei irá detalhar os princípios do acesso à informação. Por exemplo, uma das funções mais importantes de uma lei de acesso à informação é definir quais tipos de informação serão exceções à regra do princípio geral da máxima abertura.

- Uma lei disporá sobre mecanismos e procedimentos para garantir o efetivo acesso à informação. Ela estabelecerá os responsáveis por assegurar o direito das pessoas de acessar à informação na prática.

Tratados internacionais e constituições são importantes para estabelecer os princípios gerais, mas não são capazes de oferecer os detalhes necessários.

O ARTICLE 19 preparou uma lista de princípios que uma lei de acesso à informação deveria ter. Atualmente eles são reconhecidos amplamente como padrão de boa prática no tema.

Segue aqui a lista de princípios:

• A legislação de acesso à informação deve ser guiada pelo princípio da máxima abertura
• Órgãos públicos devem ter como obrigação publicar informações chave
• Órgãos públicos devem promover um governo aberto
• Exceções devem ser definidas de forma clara e restrita
• Requerimentos de informação devem ser processados rapidamente e de forma justa e uma revisão independente para qualquer indeferimento deve ser disponibilizada
• Indivíduos não devem ser coagidos a fazer requerimento de informação devido a custos excessivos
• Reuniões dos órgãos públicos devem ser abertas e públicas
• Leis que sejam incoerentes com o princípio da máxima abertura devem ser emendadas ou revogar
• Indivíduos que fornecem informações sobre ilegalidades precisam ser protegidos

A legislação de acesso à informação deve ser guiada pelo princípio da máxima abertura

O princípio da máxima abertura implica a presunção de que toda informação contida em órgãos públicos pode ser acessada por qualquer indivíduo e que qualquer restrição se aplicará apenas em circunstâncias limitadas.

Mais especificadamente, esse princípio assume que:

- órgãos públicos têm o dever de divulgar informações e os indivíduos têm o direito equivalente de requerer informações desses órgãos;

- o direito de acesso à informação é um dos direitos que pode ser clamado por qualquer residente no país;

- o Estado não deve esperar que uma pessoa, ao requerer uma informação, demonstre qualquer necessidade ou interesse específico naquela informação e;

- os órgãos públicos são obrigados não só a fornecer a informação se um pedido específico for feito, mas também publicar e disseminar informações de significativo interesse público.

Em todos esses casos a presunção é que a informação será divulgada. Em alguns poucos casos pode haver razões para que uma informação seja retida. Nesses casos, é de responsabilidade daquele que deseje reter a informação em segredo que demonstre esse interesse.

A base por trás do princípio da máxima abertura é igualmente simples. A presunção de que todas as informações devem ser reveladas é conseqüência da identificação de a quem pertença a informação.

Toda informação de posse do governo pertence ao povo. O governo apenas ocupa o gabinete, temporariamente, como representante do povo. Desse modo, ele só tem posse de nossas informações porque nós permitimos que tivesse. Assim, se quisermos ter acesso a ela, o governo não pode nos impedir.

É claro que na prática as coisas são mais complicadas. No entanto, é importante sempre ter em mente a simplicidade da base desse princípio: a informação pertence a nós.

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Órgãos públicos devem ter como obrigação publicar informações chave

As pessoas geralmente vêem que a principal parte de uma lei de acesso informação consiste em prover um mecanismo para que indivíduos possam requerer informação oficial.

Mas não é bem assim. O êxito de uma lei de acesso à informação é mensurado não por quantos requerimentos foram submetidos e atendidos, mas sim pelo volume de informação que chegou à população.

Em primeiro lugar, há um benefício claro quando a população pode ver o que os órgãos públicos estão fazendo. Isso não está relacionado com requerimento de informação específica, mas é parte de um processo geral de fazer com que as instituições públicas prestem conta de suas atividades.

Além do mais, muitas vezes a melhor forma de garantir que a população tenha a informação que deseja é publicá-la antes mesmo que o pedido seja feito. Uma vez que o sistema de processamento de requerimentos estiver operando, fazer isso será algo fácil, já que o departamento responsável pode simplesmente checar quais são os pedidos que costuma receber.

A publicação antecipada colabora para que a população faça requerimentos de informação. Se um órgão público ou um departamento do governo disponibiliza o que é e o que faz, isso ajudará potenciais requerentes a direcionar seus pedidos ao lugar certo. Isso é um ganho para os próprios oficiais, que não terão mais que lidar constantemente com requerimentos endereçados a departamentos errados.

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Órgãos públicos devem promover um governo aberto

Há duas preocupações relacionadas a esse princípio:

- Há uma cultura do segredo que torna os oficiais relutantes em fornecer informação e;

- As pessoas não sabem quais são os seus direitos de acesso à informação e para onde devem se dirigir para buscar a informação que desejem.

O problema que qualquer nova lei de acesso à informação irá enfrentar é a geração de oficiais públicos que foi doutrinada pela idéia de que informações devem ser fornecidas apenas quando requisitadas para fim específico e justificado.

A premissa nesse caso é de que a informação é sempre secreta, até que se prove o contrário.

O princípio da máxima abertura reverte essa premissa.

Mas quem irá avisar os oficiais públicos?

As organizações da sociedade civil podem desempenhar um papel importante na incorporação prática de uma lei de acesso à informação, até mesmo promovendo treinamento dos oficiais públicos. Mesmo assim, a responsabilidade primária por superar a cultura do segredo deve ser do próprio governo.

Não importa qual treinamento recebam, os oficiais públicos sempre serão cuidadosos para se comportar de modo a não se complicar com seus superiores. Assim, os superiores devem passar instruções claras para que seus subordinados sejam abertos e transparentes ao lidar com o público.

Também é importante que a lei preveja penas a oficiais que falharem diante de seu dever de tornar a informação disponível ao público. Se apenas o departamento for multado, ainda haverá pouco incentivo para que os oficiais individualmente respeitem a lei.

É também extremamente importante fazer com que a população entenda que agora ela tem o direito a saber exatamente o que os oficiais estão fazendo. A população também esta acostumada com a cultura do segredo, embora ela a vivencie do outro lado. A lei deverá elaborar artifícios que garantam que as pessoas saibam sobre a lei de acesso à informação e conheçam os direitos que passaram a ter com ela.

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Exceções devem ser definidas de forma clara e restrita

A Declaração Universal dos Direitos Humanos (DUDH) diz que a liberdade de informação pode ser restringida se a informação puder causar dano à segurança nacional, à ordem pública, à reputação ou aos direitos de outros.

No entanto, a DUDH (e outras normas internacionais de direitos humanos) nãodiz que todas as informações referentes a essas questões sejam completamente excluídas do escopo de uma lei de acesso à informação.

Essa é uma distinção muito importante.

A informação só pode ser mantida como secreta se for possível mostrar que, se for revelada, vai necessariamente causar um dano à segurança nacional, à privacidade ou a quaisquer outros interesses protegidos pela lei de acesso à informação.

Mesmo quando a publicação de uma informação causar dano a um desses interesses, ainda pode haver a possibilidade de divulgá-la caso seja do interesse da população.

Assim, a recusa de um pedido de informação sé se fundamenta quando há um interesse público que legitime a retenção dos documentos. Se houver um indeferimento de fornecimento de informação, mesmo tendo em conta o enquadramento nas categorias acima, qualquer recusa deve atender estritamente ao teste de três partes:

- a informação deve ser relacionada a um dos interesses especificados na lei;

- a divulgação deve ameaçar por poder causar um dano substancial ao interesse e;

- o dano deve ser maior do que o interesse público em ter essa informação.

A lei deve ser aplicável a todas as esferas do governo (ou seja, Executivo, Legislativo e Judiciário) bem como a todas as funções do governo (incluindo, por exemplo, os órgãos de segurança e de defesa). A não divulgação de informação deve ser justificada de caso para caso. Restrições que tenham como objetivo proteger o governo do constrangimento ou de ser exposto por um ato errado nunca podem ser justificadas.

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Requerimentos de informação devem ser processados rapidamente e de forma justa e uma revisão independente para qualquer indeferimento deve ser disponibilizada

Uma forma de fazer uma lei de acesso à informação ineficiente é tornando impossível aos indivíduos o seu uso.

Esse princípio diz:

▪ Requerimentos de informações devem ser respondidos rapidamente;

▪ Requerimento de informação devem ser tratados de forma justa e;

▪ Deve haver um direito de apelação a um corpo independente caso o requerimento de informação seja recusado.

Resposta rápida aos requerimentos:

Existem muitas razões pelas quais a informação deva ser disponibilizada de forma rápida:

- Por ser uma informação demandada por um propósito oficial, como uma informação necessária para completar um formulário;

- Por ser uma informação sobre algo que já esteja causando dados, como emissões tóxicas ou outro tipo de dano ambiental ou;

- Pelo requerente ser um jornalista trabalhando com um prazo e por uma série e outros motivos.

Quais são os prejuízos causados por um atraso?

- O requerente não poder completar seu formulário a tempo, podendo talvez receber uma multa ou uma punição;

- Emissões tóxicas continuarem, causando danos para a saúde da comunidade e;

- O jornalista não completar sua história e o público não ser informado sobre sua importância.

Uma vez que os registros estejam mantidos de forma apropriada, não há razões para que uma informação não possa ser processada rapidamente - em alguns casos, instantaneamente, assim que solicitada.

Se os registros não estiverem sendo mantidos de forma apropriada, eles deveriam estar.

Uma lei de acesso à informação deve contar prazos para que um requerimento de informação seja atendido - mas isso deve ser entendido como um prazo máximo, e não o tempo normal para que um pedido seja processado. Um prazo razoável seria em torno de 20 dias.

Tratamento justo aos requerimentos:

Há dois aspectos importantes para a garantia de que os requerimentos sejam tratados de forma justa:

- Não deve haver discriminação entre requerimentos diferentes. Todos devem ter acesso à informação que lhes seja de direito. e;

- O sistema de processamento dos requerimentos deve ser claro e compreensível a qualquer um.

Registros oficiais são armazenados por escrito. Muitas pessoas que necessitam essas informações são analfabetas. Como uma lei de acesso à informação pode enfrentar esse problema?

Um bom sistema que tem sido adotado em alguns países é a nomeação de um oficial de informação em todos os órgãos sujeitos à lei de acesso à informação.

Há vários aspectos relacionados ao seu trabalho. Esta função colabora com a superação da cultura do segredo na organização e garante que os registros sejam armazenados de maneira organizada para que os pedidos de informação sejam processados com rapidez.

Oficiais de informação podem também auxiliar os requerentes na formulação de seus pedidos, explicando a eles o procedimento e preenchendo o formulário de requerimento caso sejam analfabetos ou portadores de deficiência, por exemplo.

Direito de apelação:

Muitas leis têm estabelecido um comissionário de informação, ou algo parecido com um oficial independente cujo trabalho é receber apelações quando o pedido for recusado, bem como supervisionar de maneira geral a operação da lei de acesso à informação.

Em outros países, para manter os custos baixos o Estado tem conferido esse poder de revisão independente a tribunais administrativos ou Ombusmen com atribuições gerais para investigar reclamações contra oficiais públicos.

Por fim, qualquer um que tiver seu pedido recusado deve ser capaz de apelar ao Judiciário, seja sobre os acontecimentos de seu requerimento ou em qualquer outra questão legal.

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Indivíduos não devem ser coagidos a fazer requerimento de informação devido a custos excessivos

Outra forma de impedir que uma lei de acesso à informação não funcione é cobrar altas quantias em dinheiro das pessoas pela informação.

Uma das objeções comuns ao acesso à informação é que esse seria caro. Pode parecer óbvio, da perspectiva do governo, que taxas sejam impostas aos pedidos de informação para que o sistema de acesso possa se auto-sustentar.

No entanto, um sistema de acesso à informação custa muito menos do que se costuma pensar.

Os governos se beneficiarão por terem um sistema como esse: que melhorará a eficiência, a tomada de decisão e a qualidade dos registros mantidos.

Outra argumentação pertinente é que os pagadores de impostos já contribuem para a criação e gerenciamento de registros. O acesso à informação estaria, então, integrado ao funcionamento do governo e não deveria depender do pagamento de seus usuários.

O argumento de uso de cobrança para levantar fundos para pagar o sistema é menos convincente do que possa parecer à primeira vista.

Na prática, as taxas cobradas nunca irão cobrir as despesas operacionais, mas esses custos serão mais que compensados pelas outras economias resultantes de um bom sistema de acesso à informação.

Uma boa lei de acesso à informação não imporá nenhuma taxa para o pedido nem para qualquer outro custo que vá além daqueles necessários para reproduzir a informação - por exemplo, a folha de papel para fotocópia ou qualquer outro neste sentido.

Algumas leis têm um sistema de custos progressivos. São cobradas taxas mais altas aos usuários corporativos, já que seus requerimentos de informação têm como propósito ganhar dinheiro. Essa taxa mais alta é usada para subsidiar os custos dos pedidos de informação feitos pela população.

A lei também pode permitir que uma informação seja fornecida gratuitamente se o pedido for sobre uma questão de interesse público.

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Reuniões dos órgãos públicos devem ser abertas e públicas

Essa é uma provisão que não costuma ser incluída nas leis de acesso à informação, mas que em princípio não haveria razões para que não seja.

No entanto, alguns países têm leis separadas que requerem que as reuniões de tomada de decisão das instituições sejam públicas.

Partindo do princípio da máxima abertura, as razões para que as reuniões sejam públicas são as mesmas que sustentam o argumento a favor do acesso à informação.

Órgãos públicos existem apenas para servirem à população. Essa última tem o direito de saber o que está sendo decidido por ela.

Essa é uma provisão que provavelmente seria aplicada a reunião de tomada de decisão, e autoridades em saúde, autoridades em educação, conselhos de planejamento, agências de desenvolvimento entre outras.

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Leis que sejam incoerentes com o princípio da máxima abertura devem ser emendadas ou revogar

Outra forma de tornar uma lei de acesso à informação ineficiente é a manutenção de leis que mantenham as informações oficiais secretas.

Muitos países têm uma rede de leis que preserva o segredo e que torna criminosos aqueles que divulgam os segredos. Essa rede existente de leis que sustentam o segredo cria um problema para a nova lei de acesso à informação.

É bem provável que muita informação oficial - ou, em alguns sistemas, toda a informação oficial - tenha recebido uma classificação. Isso significa que todos os registros tenham sido classificados - aberto, restrito, secreto, absolutamente confidencial, ou outros - que mostra aos oficiais quem está permitido a ver o documento e quem não está. Este sistema de classificação é deixado para trás após a doação de uma lei de acesso à informação, já que ele inviabiliza qualquer livre acesso público à informação. Os oficiais simplesmente se recusarão a fornecer informação ao público na medida em que ela esteja classificada.

A única forma prática e razoável de lidar com isso é revogar ou emendar todas as leis sobre confidencialidade governamental. A nova lei de acesso à informação deve conter todas as provisões relevantes sobre quando uma informação pode ser legitimamente mantida em sigilo.

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Indivíduos que fornecem informações sobre ilegalidades precisam ser protegidos

Nenhum sistema de acesso à informação é perfeito.

Um governo aberto irá reduzir o risco de corrupção, violação de direitos humanos, má administração, poluição ambiental e muitas outras ameaças - mas ele não eliminará todos eles juntos. Então o que um oficial público deveria fazer se identificar evidências de uma dessas mazelas? O que faria se descobrisse que um de seus superiores esteja sendo subornado? Ou estiver ordenando tortura a prisioneiros? Ou estiver fazendo vista grossa a uma emissão tóxica?

A primeira resposta, evidentemente, seria que ele deveria reportar a um superior o que está acontecendo - a autoridade apropriada que possa tomar alguma atitude. Infelizmente as coisas não funcionam assim. Pode ser difícil, perigoso ou inútil relatar. Então, e agora?

É por esse motivo que é tão importante que oficiais tenham proteção legal caso venham a público com essas informações. Eles chamam a atenção para e denunciam comportamentos inaceitáveis.

Um dos primeiros e mais famosos "denunciantes" trabalhou para uma empresa internacional de medicamentos. No início dos anos 70, Stanley Adams era um executivo sênior da empresa suíça Hoffman La Roche. Ele tinha posse de um documento que provava que sua empresa tinha conluio com outras empresas de medicamentos para manter o preço das vitaminas alto.

Ele forneceu o documento para a comissão da Comunidade Econômica Européia (CEC), uma vez que a Suíça havia assinado um acordo de livre comércio com a essa comissão.

Ele se desligou da empresa, mas ainda pediu ao CEC que mantivesse seu nome em sigilo. A comissão fez a investigação - mas por um erro enviou cópias dos documentos que Adams havia fornecido para a Hoffman La Roche. Adams foi preso e acusado de espionagem industrial e roubo. Ele foi mantido incomunicável por três meses e notificado que teria que cumprir pena de vinte anos na prisão. Sua esposa cometeu suicídio.

Na ocasião Adams cumpriu seis meses de prisão. No fim ele teve sucesso em extrair alguma compensação financeira da CEC pelo erro da comissão.

A proteção dos "denunciantes" anularia qualquer obrigação de confidencialidade que qualquer empregado deva ter. Essa idéia deve ser aplicada a qualquer caso em que um oficial ou empregado agir de boa fé.

Em outras palavras, não deve ser necessário que se prove que houve corrupção, ameaça ao meio ambiente ou que quer que seja - simplesmente basta que o empregado tenha crença razoável de que haja uma dessas ofensas e aja de boa fé.

Um exemplo mais recente de "denunciante" teve mais sorte que Stanley Adams, embora por seu uma oficial de segurança, ela não tenha sido protegida pela lei de "denunciantes". Katherine Gun trabalhava como analista para o General Communications Headquarters (GCHQ), a organização de escuta eletrônica do governo britânico. No começo de 2003 ela recebeu uma cópia de um email de um oficial dos EUA detalhando os planos para implantar escutas em diplomatas de países membros do Conselho de Segurança das Nações Unidas. O Reino Unido e os Estados Unidos estavam desesperados para conseguir a aprovação de uma resolução no Conselho de Segurança que autorizasse seu plano de invasão do Iraque.

Gun ficou horrorizada com o que leu e entregou uma cópia do email a um jornal. O resultado foi um considerável constrangimento para ambos os governos.

Gun admite que ela revelou a existência do email e foi acusada de espionagem. Em fevereiro de 2004 as acusações contra ela foram retiradas. Boatos indicam que o governo britânico poderia sofrer maior constrangimento se fosse obrigado a reproduzir no tribunal o parecer legal confidencial que usou para sustentar a invasão do Iraque.

Em um país onde metade da população se opõe à guerra no Iraque, é pouco provável que o júri considerasse Gun culpada.

No entanto, Gun não deveria nunca ser colocada em julgamento. Ela agiu de boa fé em suas preocupações de que oficiais do governo estariam envolvidos em ilegalidades e assim, deveria ter sido protegida por ter denunciado o que ela entendeu como sendo uma ação ilegal e contrária ao interesse público.

Para mais leitura sobre os nove princípios do ARTICLE 19 sobre legislação de liberdade de informação, veja o seguinte documento: Freedom of Information: a Comparative Legal Survey - Capítulo 2, escrito por Toby Mendel (2003)