Hay dos razones principales por las cuales es importante una ley de acceso a la información:

Por ejemplo, una función muy importante de una ley de acceso a la información es estipular qué tipos de información serán excepciones al principio general de máxima divulgación.

Los tratados internacionales y las constituciones son importantes para dictar principios generales, pero no pueden consignar un gran número de pormenores.

ARTICLE 19 ha redactado un conjunto de principios acerca de lo que debe incluirse en una ley de acceso a la información, que actualmente se reconocen ampliamente como la norma para la mejor práctica en esta cuestión. A continuación se enumeran los principios:

• La legislación de la libertad de información debe ser guiada por el principio de la máxima divulgación
• Los organismos públicos habrían de verse obligados a publicar información clave
• Los organismos públicos deben promover activamente un Gobierno transparente
• La excepciones deberán definirse nítida y estrictamente
• Debe darse cauce rápido y justo a las solicitudes de información y deber existir la posibilidad de revisión de cualquier rechazo
• No debe disuadirse a las personas de presentar solicitudes de información mediante el cobro de costos excesivos
• Las reuniones de los organismos públicos deben estar abiertas al público
• Las leyes incongruentes con el principio de la máxima divulgación deberían reformarse o abrogarse
• Debe protegerse a las personas que divulgan información sobre algún proceder fraudulento (denunciantes)

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La legislación de la libertad de información debe ser guiada por el principio de la máxima divulgación

El principio de máxima divulgación significa la existencia de un supuesto en el sentido de que los miembros del público pueden acceder a toda la información en poder de organismos públicos y que cualquier restricción deberá aplicarse sólo en circunstancias muy limitadas.

Más concretamente este principio da por sentado que:

• Los organismos públicos tienen una obligación de divulgar información y, a su vez, los miembros del público tienen el derecho equivalente de solicitar esa información.
• El derecho de acceso a la información es de naturaleza tal que puede ser reclamado por cualquier residente del país.
• El Estado no debe esperar que cualquier persona que solicite información demuestre ninguna necesidad o interés específicos en la información.
• Los organismos públicos deben divulgar la información si le les solicita específicamente que lo hagan, pero también deben publicar y difundir información que sea de interés considerable para el público.

En todos los casos, el supuesto es que la información será divulgada. En unos cuantos casos quizá exista algún motivo para no comunicar la información. De existir un motivo, es responsabilidad de quienes desean guardarla en secreto el demostrar que lo hay.

El razonamiento que fundamenta el principio de la máxima divulgación es igual de sencillo.

El supuesto de que toda información debe revelarse es consecuencia de quién es el propietario de la información. Toda la información que obra en poder del Gobierno pertenece al pueblo. Así como los Gobiernos sólo ocupan sus cargos temporalmente en tanto representantes del pueblo, así sólo conservan nuestra información porque se lo permitimos. Por consiguiente, si elegimos echarle un vistazo, no pueden detenernos.

Desde luego, las necesidades prácticas son un tanto más complicadas. Sin embargo, siempre es importante tener en mente la sencillez de este principio fundamental: la información nos pertenece.

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Los organismos públicos habrían de verse obligados a publicar información clave

Las personas suelen suponer que la parte medular de una ley de acceso a la información consiste en dotar de un mecanismo para que los miembros del público presenten solicitudes para obtener información oficial.

Sin embargo, esto no es efectivamente así. Una ley de acceso a la información lograda se mide no por el número de solicitudes que se presentan y a las que se da respuesta, sino cuánta información llega al público.

En primer lugar, el pueblo se beneficia a todas luces al ver lo que hacen los organismos públicos. Esto no se relaciona con las solicitudes de información en concreto, sino que forma parte del proceso general de lograr que las instituciones públicas rindan cuentas.

Además, muy a menudo la mejor forma de asegurarse de que el público tiene la información que desea es publicarla antes de que la solicite. Esto será fácil de hacer una vez instaurado el sistema de trámite de solicitudes. El departamento interesado puede tan sólo observar qué solicitudes recibe.

Publicar la información por anticipado es también importante para ayudar al público a presentar solicitudes. Si un organismo público o dependencia de Gobierno facilita información sobre lo que es y lo que hace, esto contribuirá a que los posibles solicitantes dirijan sus consultas al lugar pertinente. Esto representará también una ventaja para los funcionarios mismos, porque no tendrán que atender constantemente solicitudes dirigidas a dependencias equivocadas.

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Los organismos públicos deben promover activamente un Gobierno transparente

Existen dos inquietudes fundamentales relacionadas con este principio:

• En algunos Gobiernos hay una cultura de secreto que vuelve a los funcionarios reacios a difundir información.
• El público no sabe cuáles son sus derechos de acceso a la información, ni dónde acudir para hallar la información que desea.

El problema que muchas nuevas leyes de acceso a la información afrontarán es que generaciones de funcionarios públicos han sido capacitadas bajo la idea de que la información debe comunicarse "cuando hay necesidad de saberse".

El supuesto es siempre que la información es secreta, a menos que pueda demostrarse lo contrario.

El principio de máxima divulgación invierte este supuesto.

¿Pero quién se lo va a decir a los funcionarios públicos?

Las organizaciones de la sociedad civil pueden tener una función muy importante en lograr el funcionamiento adecuado de una ley de acceso a la información, aun llegando al extremo de capacitar a funcionarios públicos. Sin embargo, la principal responsabilidad de invertir la cultura del secreto debe quedar en manos del Gobierno mismo.

No importa qué capacitación reciban los funcionarios públicos, siempre recelarán de comportarse de modo que podría causarles problemas con sus superiores. Precisamente por ello sus superiores deben darles instrucciones claras en el sentido de que se espera que sean abiertos y transparentes en sus tratos con el público.

También será importante que en la ley figuren penalidades que castiguen a funcionarios que no cumplan con su obligación de comunicar información al público. Si sólo se multa a las dependencias, seguirán habiendo pocos incentivos para que los funcionarios cumplan la ley.

También será de suma importancia asegurar que el público entienda que ahora tiene el derecho de saber con exactitud qué están haciendo los funcionarios. El público está demasiado acostumbrado a la cultura del secreto, aunque la experimentan desde el otro lado. La ley deberá idear mecanismos para asegurar que las personas conozcan la ley de acceso a la información y qué derechos tienen ahora.

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La excepciones deberán definirse nítida y estrictamente

La Declaración Universal de Derechos del Hombre señala que la libertad de información puede restringirse si la información puede perjudicar la seguridad nacional, el orden público o los derechos y la reputación de los demás. De suerte que la ley restringirá el acceso a cualquier información relacionada con cualquiera de estos asuntos.

Sin embargo, lo que la Declaración (así como otras normas de derechos humanos) no dice es que toda información relativa a esos intereses está completamente excluida del ámbito de una ley de acceso a la información.

La distinción es muy importante.

Sólo puede guardarse en secreto información si puede demostrarse que divulgarla causaría un perjuicio real a la seguridad nacional, a la intimidad o cualesquiera otros intereses protegidos pro la ley de acceso a la información.

Aún cuando divulgar información perjudicara a uno de estos intereses, de cualquier modo sería posible publicarla si el hacerlo beneficiara el interés público.

De suerte que el fundamento para rechazar una solicitud de información sólo debiera ser la existencia de un legítimo interés público para no suministrar los documentos. Si hay una negativa para comunicar información, suponiendo que fuera pertinente a las categorías antes mencionadas, cualquier negativa debe aprobar la siguiente prueba dividida en tres partes:

• La información debe relacionarse con un propósito legítimo estipulado en la ley.
• La divulgación debe amenazar con causar un perjuicio considerable a dicho objetivo.
• El perjuicio al objetivo debe ser mayor que el interés público de tener esa información.

La ley debe aplicarse a todos los poderes del Estado (esto es, el ejecutivo, el legislativo y el judicial) así como a todas las funciones de gobierno (comprendidos, por ejemplo, los organismos de seguridad y de defensa). La no divulgación de información debe justificarse según las circunstancias de cada caso. Jamás podrán justificarse las restricciones cuya finalidad es evitarle a los Gobiernos una vergüenza o ser expuestos por haber obrado mal.

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Debe darse cauce rápido y justo a las solicitudes de información y deber existir la posibilidad de revisión de cualquier rechazo

Una de las formas más seguras de elaborar una ley de acceso a la información ineficaz es el volver imposible para la gente de la calle recurrir a ella.

El principio reza:

• Las solicitudes de información deben tramitarse rápidamente
• Las solicitudes de información deben tramitarse de manera justa
• Debe existir el derecho de presentar un recurso de apelación ante un organismo independiente, en caso de que se rechace una solicitud de información

Tramitar solicitudes con rapidez:

Hay muchas posibles razones por las cuales sería apremiante la necesidad de información:

• Dado que se trata de información necesaria para algún fin oficial, como la información de un registrador oficial, necesaria para llenar un formulario.
• Puesto que se trata de información sobre algo que quizás ya esté causando algún perjuicio, por ejemplo, emisiones tóxicas u otro tipo de daño al medio ambiente.
• Debido a que el solicitante es un periodista que trabaja con una fecha límite y muchas otras razones.

¿Y qué perjuicio podría causar un retraso?

• El solicitante no puede llenar su formulario a tiempo. Quizás sean multados o penalizados.
• Las emisiones tóxicas continúan, perjudicando la salud de la comunidad.
• El periodista no puede terminar el artículo y no se informa al público sobre una cuestión importante.

Si los registros se mantienen adecuadamente, no hay motivo por el que la información no pueda darse a conocer rápidamente (a veces, de manera instantánea, tan pronto como se solicita).

Si los registros no se mantienen adecuadamente, debería ser así.

Una ley de acceso a la información debe incluir límites temporales para que se dé curso a las solicitudes de información, pero esto debe entenderse como el plazo máximo, no el tiempo que las solicitudes suelen tardar en tramitarse.

Gestionar las solicitudes con equidad:

Hay dos aspectos importantes para asegurar que las solicitudes de información se gestionen con equidad:

• No debe discriminarse entre distintos solicitantes. Debe permitirse a toda persona el acceso a la información a la cual tiene derecho.
• El sistema para tramitar las solicitudes debe ser claro e inteligible para todo el mundo.

Los registros oficiales se mantienen por escrito. Muchas personas que necesitan información son analfabetas. ¿Cómo puede abordar este problema una ley de acceso a la información?

Un buen sistema que ha sido adoptado en algunos países es nombrar a oficiales de información en todos los organismos que están sujetos a la ley de acceso a la información.

Su labor comprende diversos aspectos. Ellos contribuyen a superar la cultura del secreto en la organización y a asegurar que los recursos se mantengan organizados de tal suerte que las solicitudes de información se tramiten fácilmente.

Asimismo, los oficiales de información pueden auxiliar a los solicitantes a formular sus solicitudes, explicándoles el procedimiento y llenándoles el formulario, por ejemplo, si son analfabetas o están discapacitados.

Derecho a presentar un recurso de apelación:

Muchas leyes han estipulado la creación del puesto de comisionado de información, u otro funcionario independiente de similar jerarquía, cuya función consiste en recibir recursos de apelación cuando las solicitudes son rechazadas, además de supervisar el funcionamiento de la ley de acceso a la información.

En otros países, para mantener los costos bajos, han investido en tribunales administrativos o en la figura del Ombudsman facultades de examen independiente, a fin de investigar quejas contra funcionarios públicos.

A la larga, cualquier persona cuya solicitud sea rechazada debe poder presentar un recurso de apelación ante un tribunal de judicial, tanto por los hechos de su solicitud como por cualquier aspecto jurídico.

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No debe disuadirse a las personas de presentar solicitudes de información mediante el cobro de costos excesivos

Cobrar a las personas mucho dinero por la información es otra forma de asegurarse que el acceso a la información no funcione.

Una de las objeciones comunes al acceso a la información es que será costosa. Podría parecer evidente, desde la perspectiva del Gobierno, imponer a las solicitudes de información cargos que permitan al sistema autofinanciarse.

Sin embargo, los sistemas de acceso a la información cuestan mucho menos de lo que suele suponerse. En realidad, al contar con un sistema así el Gobierno obtendría muchos beneficios: se elevaría la eficiencia y mejoraría el proceso decisorio así como la calidad en el mantenimiento de registros.

También puede sostenerse que los contribuyentes ya hacen aportaciones para la creación y gestión de los registros. El acceso a la información es un proceso tan integral para el funcionamiento adecuado del Gobierno que no debería depender del pago que los usuarios hagan por hacer uso del sistema.

El argumento en favor de aplicar cargos para reunir fondos que paguen el sistema es, por lo tanto, menos persuasivo de lo que podría parecer a primera vista.

En la práctica, los derechos cobrados jamás cubrirán los costos de operación, pero estos costos se recuperarán con creces por todos los demás ahorros producidos por un buen sistema de acceso a la información.

Una buena ley de acceso a la información no impondrá derechos por la presentación de una solicitud y establecerá derechos por proporcionar información a un costo que no será superior al real, necesario para producir la información, esto es, el costo de la hoja de la fotocopia, o lo que sea pertinente.

Algunas leyes cuentan con un sistema de cargos progresivos. Se cobra a las sociedades derechos mayores por solicitudes de información, dado que desean ésta con la finalidad de ganar dinero. Este cargo más elevado se emplea para subsidiar los costos de las solicitudes de información del público.

La ley también podría permitir que se divulgara información gratuitamente si la solicitud es con respecto a un asunto que conviene al interés público.

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Las reuniones de los organismos públicos deben estar abiertas al público

Ésta es una disposición que no suele incluirse en las leyes de acceso a la información, pero en principio no hay razón por la cual no deba ser incluido.

Sin embargo, algunos países cuentan con otras leyes (las llamadas "sunshine laws" [leyes al Sol], porque sitúan al Gobierno "al aire libre") que estipulan que las instituciones deben llevar a cabo las reuniones en las que formulan decisiones en público.

Con base en el principio de máxima divulgación, la razón para llevar a cabo las reuniones de manera pública es la misma que el argumento en favor del acceso a los documentos.

Los organismos públicos existen únicamente para servir al público. Éste tiene derecho a saber lo que se está decidiendo en nombre suyo.

Es una disposición que probablemente se aplicaría a las reuniones decisorias, más que a las reuniones internas o a las reuniones consultivas. Muchos ejemplos vienen rápido a la mente: reuniones de las autoridades sanitarias, de las autoridades de salud, de las juntas de planificación, de los organismos para el desarrollo, y así sucesivamente.

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Las leyes incongruentes con el principio de la máxima divulgación deberían reformarse o abrogarse

Otra forma en la que la ley de acceso a la información puede volverse ineficaz es conservar leyes que guardan en secreto la información oficial.

Casi todos los países tienen una red de leyes que preservan el secreto y convierten en delincuentes a personas que revelan secretos. Esta red de leyes sobre el secreto plantea un problema a una nueva ley de acceso a la información.

Es muy probable que gran parte de la información oficial (o toda en algunos sistemas) haya estado sujeta a clasificación. La clasificación significa que a todos los registros se les ha asignado una etiqueta (abierta, restringida, secreta, ultrasecreta, o lo que corresponda) que indica a los funcionarios a quiénes les está permitido ver el documento, y a quiénes no.

Si el sistema de clasificación permanece en vigor después de la adopción de la ley de acceso a la información, a todas luces habrá de trastocar cualquier acceso libre del público a la información. Los funcionarios simplemente se negarán a entregar la información al público por razón de que la información es clasificada.

La única manera sensata y práctica de lidiar con esto es abrogar o reformar todas las leyes vigentes sobre el secreto gubernamental. La nueva ley de acceso a la información deberá incluir todas las disposiciones pertinentes relacionadas a los casos en los que la información puede guardarse en secreto legítimamente.

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Debe protegerse a las personas que divulgan información sobre algún proceder fraudulento (denunciantes)

Ningún sistema de acceso a la información es perfecto.

La existencia de un Gobierno propiciará que disminuyan las posibilidades de corrupción, las violaciones a los derechos humanos, la mala administración, la contaminación ambiental y muchos otros peligros, pero no los eliminará del todo. ¿Qué debe hacer entonces un funcionario público si halla pruebas de alguno de estos actos? ¿Qué pasa si se enteran de que uno de sus superiores está recibiendo sobornos? ¿O está ordenando la tortura de prisioneros? ¿O se hace de la vista gorda antes emisiones tóxicas?

La primera respuesta, desde luego, es que debe informarlo a alguien de mayor jerarquía, a una autoridad competente que pueda adoptar medidas. Por desgracia, las cosas no siempre funcionan así. Quizás resulte difícil, peligroso o incluso inútil presentar un informe.

¿Entonces qué?

Es en estos casos cuando resulta importante que los funcionarios cuenten con protección jurídica al dar a conocer este tipo de información. Al igual que un árbitro, hacen sonar su silbato cuando hay una conducta inaceptable. Por eso en inglés a estos denunciantes se les denomina "whistleblowers", literalmente "sonadores de silbatos".

Uno de los denunciantes más famosos trabajaba para una empresa farmacéutica internacional. A principios del decenio de 1970, Stanley Adams era un funcionario ejecutivo superior de la empresa suiza Hoffman La Roche. Él tenía documentos que demostraban que la empresa para la que trabajaba se había coludido con otros productores de medicamentos para mantener alto el precio de unas vitaminas.

Adams entregó los documentos a la comisión sobre competencia de la Comunidad Económica Europea (CEE), dado que suiza había firmado un tratado de libre comercio con la comisión.

Presentó su renuncia a la empresa, pero aún así solicitó a la CEE que no revelara su nombre.

La comisión emprendió una investigación, pero cometió un error y envió a Hoffman La Roche copias de los documentos que Adams le había entregado. Adams fue arrestado y acusado de espionaje y hurto industrial. Fue mantenido incomunicado durante tres meses y se le informó que enfrentaba una pena de 20 años de cárcel. Su esposa se suicidó.

Durante el caso, Adams cumplió seis meses en prisión. A la larga, logró obtener cierta compensación financiera de la CEE por el error cometido por ésta.

La protección de denunciantes debe invalidar las obligaciones jurídicas de confidencialidad que pudiera tener cualquier empleado. Además, y de manera muy importante, debe aplicarse siempre que un funcionario o empleado actúe de buena fe.

En otras palabras, no debe ser necesario demostrar que hubo corrupción, una amenaza al medio ambiente, o lo que fuere (sólo que el empleado tenía indicios razonables que lo había y actuó de buena fe).

Una famosa denunciante más actual tuvo mayor fortuna que Stanley Adams, aunque, como funcionaria de seguridad, no recibió el amparo de la ley que protege a los denunciantes.

Katherine Gun trabajaba como analista del General Communications Headquarters (GCHQ), la organización de escucha oculta electrónica del Gobierno británico.

A principios de 2003 recibió una copia de un mensaje de correo electrónico de un funcionario de los Estados Unidos en el que figuraban planes pormenorizados de escuchar a ocultas a diplomáticos de países miembros del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas. Gran Bretaña y los Estados Unidos necesitaban con urgencia conseguir una resolución del Consejo que autorizara su invasión prevista de Irak.

Gun se horrorizó por lo que leyó y entregó a un diario una copia del mensaje de correo electrónico. El artículo resultante resultó considerablemente vergonzoso para ambos Gobiernos.

Gun reconoció que había filtrado el mensaje electrónico y fue acusada de espionaje. En febrero de 2004 se dejó sin efecto la acusación en su contra. Se conjeturó que el Gobierno británico podría pasara una mayor vergüenza de verse obligado a presentar en el tribunal la asesoría jurídica confidencial que había empleado para respaldar la invasión de Irak.

En cualquier caso, en un país donde la mitad de la población se oponía a la guerra de Irak, parecía poco probable que un jurado hallara culpable a Gun.

No obstante, Gun jamás debió haber sido enjuiciada. Ella actuó de buena fe dada su preocupación de que funcionarios del Gobierno estaban cometiendo un delito y debió recibir protección cuando "hizo sonar el silbato" sobre lo que consideró una actuación del Gobierno, ilegal y contraria al interés público.

Entérese más sobre los nueve principios de ARTICLE 19 sobre una legislación de libertad de información, consulte los siguientes documentos: Freedom of Information: A Comparative Legal Survey, capítulo 2, Toby Mendel (2003)

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